STATUS QUO

Пятый вопрос президента. Полезно знать

Владимир Зеленский наделал немало шума своей инициативой провести опрос во время выборов. Желающим предлагается ответить на пять вопросов, которые, по мнению гаранта Конституции, "обсуждаются в интернете и на кухнях".

Первые четыре вопроса понятны хотя бы в общих чертах. Не то чтобы мы все большие в них специалисты, но слова "коррупционер", "Донбасс", "депутаты" и даже "каннабис" для большинства - не пустой звук.

А вот пятый вопрос, если и обсуждался на каких-то кухнях, то разве что на кухнях работников МИДа. Вряд ли простой украинец понимает, что такое Будапештский меморандум и какие права в связи с ним имеет Украина. Так что давайте разбираться.

Итак, Будапештский меморандум. Полностью он называется "Меморандум о гарантиях безопасности в связи с присоединением Украины к Договору о нераспространении ядерного оружия" и был подписан лидерами Украины, России, Великобритании и США 5 декабря. Документ этот очень небольшой, поэтому имеет смысл привести его текст полностью.

Меморандум о гарантиях безопасности в связи с присоединением Украины к Договору о нераспространении ядерного оружия

Украина, Российская Федерация, Соединённое Королевство Великобритании и Северной Ирландии и Соединённые Штаты Америки,

приветствуя присоединение Украины к Договору о нераспространении ядерного оружия в качестве государства, не обладающего ядерным оружием,

учитывая обязательство Украины об удалении всех ядерных вооружений с её территории в установленные сроки,

отмечая перемены в мире в области безопасности, в том числе окончание "холодной войны", создавшие условия для глубоких сокращений ядерных сил,

подтверждают следующее:

  • Российская Федерация, Соединённое Королевство Великобритании и Северной Ирландии и Соединённые Штаты Америки подтверждают Украине своё обязательство в соответствии с принципами Заключительного Акта СБСЕ уважать независимость, суверенитет и существующие границы Украины.
  • Российская Федерация, Соединённое Королевство Великобритании и Северной Ирландии и Соединённые Штаты Америки подтверждают свое обязательство воздерживаться от угрозы силой или её применения против территориальной целостности или политической независимости Украины и что никакие их вооружения никогда не будут применены против Украины, кроме как в целях самообороны или каким-либо иным образом в соответствии с Уставом Организации Объединённых Наций.
  • Российская Федерация, Соединённое Королевство Великобритании и Северной Ирландии и Соединённые Штаты Америки подтверждают Украине свое обязательство в соответствии с принципами Заключительного Акта СБСЕ воздерживаться от экономического принуждения, направленного на то, чтобы подчинить своим собственным интересам осуществление Украиной прав, присущих ее суверенитету, и таким образом обеспечить себе преимущества любого рода.
  • Российская Федерация, Соединённое Королевство Великобритании и Северной Ирландии и Соединённые Штаты Америки подтверждают свое обязательство добиваться незамедлительных действий Совета Безопасности ООН по оказанию помощи Украине как государству-участнику Договора о нераспространении ядерного оружия, не обладающему ядерным оружием, в случае, если Украина станет жертвой акта агрессии или объектом угрозы агрессии с применением ядерного оружия.
  • Российская Федерация, Соединённое Королевство Великобритании и Северной Ирландии и Соединённые Штаты Америки подтверждают в отношении Украины свое обязательство не применять ядерное оружие против любого государства-участника Договора о нераспространении ядерного оружия, не обладающего ядерным оружием, кроме как в случае нападения на них, их территории или зависимые территории, на их вооруженные силы или их союзников таким государством, действующим вместе с государством, обладающим ядерным оружием или связанным с ним союзным соглашением.
  • Российская Федерация, Соединённое Королевство Великобритании и Северной Ирландии, Соединённые Штаты Америки и Украина будут консультироваться в случае возникновения ситуации, затрагивающей вопрос относительно этих обязательств.

Настоящий Меморандум будет применимым с момента подписания.

Подписано в четырех экземплярах, имеющих одинаковую силу на английском, русском и украинском языках.

За Украину: (Подпись) Леонид Д. КУЧМА

За Российскую Федерацию: (Подпись) Борис Н. ЕЛЬЦИН

За Соединённое Королевство Великобритании и Северной Ирландии: (Подпись) Джон МЭЙДЖОР

За Соединённые Штаты Америки: (Подпись) Уильям Дж. КЛИНТОН

И давайте тут же приведем текст пятого вопроса:

Поддерживаете ли вы право Украины на использование гарантий безопасности, определенных Будапештским меморандумом, для восстановления ее государственного суверенитета и территориальной целостности?

Собственно, главный тезис, требующий разъяснения: какая связь между меморандумом и озвученным вопросом? Т.е. какие гарантии безопасности дает меморандум и как их может использовать Украина?

Для начала - о том, что это вообще за документ такой – меморандум? Даже специалисты в области международного права затрудняются четко ответить на этот вопрос, предлагая отталкиваться от содержимого документа. Содержимое может дотягивать меморандум до уровня международного договора или низводить его до декларации о намерениях. Но есть, впрочем, у меморандумов одна общая черта: обычно они фиксируют что-то на момент подписания. Это могут быть намерения сторон, описание какой-то ситуации и так далее.

Даже само слово "мемрандум" происходит от memorandum — "то, о чём следует помнить". Так что меморандум это такая себе "напоминалка" о том, что в какой-то момент времени было вот так, фиксация некоего положения. В этом фундаментальное отличие меморандума от классического международного договора. Договор предполагает обязательства, конкретные шаги, сроки выполнения, санкции в случае невыполнения и т.д. Кроме того, международные договоры подлежат ратификации парламентами, т.е. становятся частью локального законодательства. Меморандумы же, по сути своей, не содержат ничего, требующего чего-то, кроме подписи сторон.

Вот, например, такой серьезный субъект международных отношений, как Харьковская облгосадминистрация, очень часто, особенно при прошлом губернаторе, подписывала меморандумы с послами, консулами, представителями международных организаций и вообще, кажется, с каждым, кто попадал в стены этого здания. И что? Да ничего. Зафиксировали на бумаге "дружить домами" и, собственно, на этом все. Даже если эти меморандумы и получали какое-то развитие, то уже другими документами, имеющими куда большую юридическую силу, – распоряжениями губернатора, решениями сессии облсовета и т.д.

Но может быть Будапештский меморандум по своему содержанию чем-то отличается? На самом деле, это как раз меморандум в его классическом виде. Формулировка "подтверждают свое обязательство" - это и есть фиксация положения в определенный момент времени. Ни условий, ни срока действия обязательств документ не содержит. Более того, он и никаких конкретных шагов не содержит, кроме как "добиваться незамедлительных действий Совета Безопасности ООН" и "будут консультироваться в случае возникновения ситуации, затрагивающей вопрос относительно этих обязательств". Первый и второй пункты можно считать выполненными. О ситуации на Донбассе и в ООН спорили, и переговоры вели в разных форматах. Есть там еще "воздерживаться от вмешательства". При этом вмешательство, конечно, имеет место. Но в меморандуме нет ни слова об ответственности за нарушение его пунктов. Да и вообще, что будет, если одна из сторон нарушит зафиксированные обязательства, – не прописано: документ не обязывает другие стороны принимать какие-то меры в этом случае. Да и Украина, согласно меморандуму, тоже не имеет права ничего ни от кого требовать. Украина вообще там не "сторона": Кучме просто дали ознакомиться с текстом и своей подписью он зафиксировал факт того, что его прочел. 

О том, что Будапештский меморандум - это мертворожденный документ, говорили еще в момент его подписания. Леонид Кучма даже как-то назвал его одной из трех основных ошибок, допущенных украинскими властями за предыдущие годы независимости страны. В общем-то, документ этот критиковали много, но тогда, похоже, действительно ничего большего от подписантов требовать было нельзя. Нищая Украина нуждалась в западной финансовой помощи, которую должна была получить в обмен на отказ от ядреного статуса. К тому же никакой угрозы суверенитету Украины тогда и близко не намечалось. В общем, получился в итоге документ ни о чем, по сути, никого ни к чему не обязывающий.

Но в Администрации президента считают иначе. Пятый вопрос президента, похоже, озадачил не только простых граждан, но и экспертное сообщество, поэтому на сайте АП появилось развернутое объяснение. С его текстом можно ознакомиться здесь. Главное -  в трех цитатах:

Игнорирование обязательств государств-подписантов по Будапештскому меморандуму перед Украиной ставит под сомнение весь корпус международных договоров по нераспространению и контролю над оружием массового поражения.

Настаиваем на необходимости совместной работы других государств-гарантов для восстановления безопасности и территориальной целостности Украины.

Актуализация положений Будапештского меморандума может помочь нашему государству восстановить утраченные за истекшее время возможности, создав значительно более мощные переговорные позиции  относительно Донецка, Луганска и Крыма.

Позиция АП, в общем-то, более-менее понятна, но непонятно, чего на самом деле хотят у президента. Игнорирование обязательств, конечно, сейчас имеет место, да и раньше, как напомнили авторы документа, РФ себя этими обязательствами не особо стесняла. Но что дальше? Обратимся к исходному документу – меморандуму. Выше мы писали, что он не предполагает каких-то действий других подписантов в случае, если один из них нарушил обязательства. Проконсультироваться можно разве что. Что такое "совместная работа других государств-гарантов" - тоже непонятно. Также непонятно, что такое "актуализация положений". Красивое словосочетание, но что конкретно оно означает? Переписать текст меморандума? Подписать новый документ? Россия эту идею, конечно, проигнорирует. Остальные подписанты, видимо, тоже, ибо брать на себя обязательства - значит ограничивать свою маневренность в играх куда более серьезных, чем желание Украины в очередной раз добиться внятной поддержки от международных партнеров.

Ну и последнее. Там же, в комментарии Администрации президента, содержится объяснение для скептиков – зачем вопрос о Будапештском меморандуме внесен в опрос. Дальше – точная цитата.

Инициированный Президентом общенациональный опрос не тождественен референдуму. Результат голосования 25 октября 2020 года в формате такого опроса не будет иметь прямых юридических последствий. Применение такой формы непосредственной демократии требуется для того, чтобы зафиксировать волю народа и уже с этим политическим мандатом выстраивать государственные позиции.

Тут стоит напомнить, что "политический мандат" для того, чтобы "выстраивать государственные позиции", нынешний президент Украины получил 20 мая 2019 года, когда принял присягу. Зачем нужен еще один мандат? Возможно, в АП решили, что шаткую с юридической точки зрения позицию Украины в ситуации с Будапештским меморандумом будет не лишним подкрепить волей народа. Пусть даже эта воля высказана в опросе, который "не будет иметь прямых юридических последствий".